Octubre 2018 - Enero 2019, Vol. VII, Núm. 18

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LAS LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS AL DERECHO HUMANO A LA IDENTIDAD. EL CASO DEL SERVICIO EXTERIOR MEXICANO

THE ADMINISTRATIVE LIMITATIONS TO THE HUMAN RIGHT TO IDENTITY. THE CASE OF THE MEXICAN OUTER SERVICE

Alma Alejandra Soberano Serrano

alma.soberano@uabc.edu.mx

Facultad de Ciencias Administrativas y Sociales de la Universidad Autónoma de Baja California Campus Valle Dorado, Ensenada.

http://dx.doi.org/10.31644/IMASD.7.2018.a03

Recepción: Noviembre 03, 2017 Aceptación: Marzo 01, 2018

Resumen

Este artículo tiene por objetivo reconocer las limitaciones administrativas al Derecho Humano a la Identidad que se presentan en la actualidad dentro de los Consulados Mexicanos al obstaculizarse la emisión de la matrícula consular de los migrantes mexicanos indocumentados al momento en que se les solicita una "Constancia de Identidad" dentro de los requisitos de atención. Se parte de una revisión de los conceptos de Derecho a la Identidad y su tramitación a través de los documentos oficiales, principalmente la matrícula consular, evidenciando que por las condiciones en las que opera la migración se evidencia lo ineficaz de la Constancia de Identidad solicitada, por lo que se sugiere que a través del área de Funciones Notariales de los consulados mexicanos se otorgue la Fe de Conocimiento, lo que permitiría que ante el funcionario mexicano facultado para esos efectos se realice el acto testimonial que permita reconocer e identificar a los migrantes indocumentados residentes dentro de su circunscripción territorial, garantizándose así por parte del Estado el Derecho Humano a la Identidad.

Palabras clave: Identidad; Derechos Humanos; Fe de conocimiento; políticas migratorias; migrantes mexicanos

This paper is aimed to recognize the administrative limitations on the Human Right to Identity that currently occur within Mexican Consulates, since the issuance of consular registration of undocumented Mexican migrants is hindered by requesting a Certificate of Identity. It is based on a review of the concepts of Right to Identity and its processing through official documents, mainly consular registration, evidencing that the conditions under which migration operates show the ineffectiveness of the Identity Certificate requested, so it is suggested that through the area of Notarial Functions of the Mexican consulates the faith of knowledge be granted, which would allow that the Mexican official empowered for these effects is made the testimonial act that allows to recognize and identify undocumented migrants residents within their territorial circumscription, thus guaranteeing by the State the Human Right to Identity.

Abstract

Keywords: Identity; Human Rights; Faith of knowledge; migratory policies; mexican migrants


El Derecho Humano a la Identidad

Con la reforma Constitucional que tuvo verificativo en 2011 en México, surgió un paradigma de Derechos Humanos que ha significado, a nuestra legislación, una serie de interpretaciones que requieren de conocimientos multidisciplinares y más amplios a los utilizados en el territorio nacional, como el que ocurre al Artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se inicia en el Derecho Positivo Mexicano la concepción al Derecho de Identidad, circunscribiéndose a este Derecho al registro inmediato del nacimiento de los menores; sin embargo, el Derecho a la Identidad consiste en acciones que van más allá de solo reconocer el momento del nacimiento de una persona, implica a su vez un sentido de pertenencia a una familia, a la sociedad, al Estado de origen y contiene en consecuencia elementos tan fundamentales como el respeto a la libertad, a la dignidad humana y el derecho a la seguridad jurídica.

En México no existe una definición legal del Derecho a la Identidad, por lo que, para comprender su contenido, se requiere acudir a otras disciplinas que sí lo hacen, considerando por ejemplo a la psicología, que se refiere a la identidad como el elemento subjetivo e individual de cada persona y que constituye al ser humano per se, y que se va complejizando y modificando a lo largo de la existencia humana (Centro de Investigación para la Paz, CIP-FUHEM, 2017).

Para la sociología la identidad tiene un carácter doble, el que el individuo percibe de sí mismo y el que el grupo social al que pertenece le reconoce, en donde el reconocimiento del contenido cultural de los pueblos originarios ha sido para el Estado mexicano un objetivo de la política cultural que fortalece la identidad nacional y a su vez fortalece el discurso de una nación mestiza basada en el sincretismo cultural y la ideología antropológica dominante, a la par de tratarse igualmente de la toma de decisiones del destino que se plantean y conducen para su comunidad (Stevenhagen, 2001).

En el campo del Derecho existe un reconocimiento de atributos propios a los individuos, los cuales una vez integrados, los hace tener "personalidad jurídica" y, por ende, ser sujetos de Derechos y Obligaciones; dentro de estos atributos se encuentran tanto el nombre como la nacionalidad de las personas, lo que toma parte de lo explicado por la psicología ante la identidad del individuo y su pertenencia a un grupo o sociedad, sin que se establezca de plano la definición de la identidad personal, lográndose solo enumerar los "componentes" de un individuo.

La "Convención Internacional sobre los derechos del niño" (SRE, 2017) fue ratificada y reconocida su aplicación dentro de nuestro país desde 1990, en ella se resaltan los Derechos a la Identidad, al nombre y a la nacionalidad como esenciales para cada niño, interpretándose que a través del registro oportuno del nacimiento se les otorga a los menores la seguridad jurídica que requieren; como comentario al caso nuestro país presenta aún un rezago de 6.6% de niños que no son registrados antes de cumplir el primer año de vida, lo que se intensifica en las zonas rurales pobres o indígenas (UNICEF, 2017).

Dentro de este mismo ordenamiento el artículo 8º refiere al Derecho de la Identidad a través del compromiso de los Estados Parte a respetar y preservar la nacionalidad, la identidad y las relaciones familiares incluso.

En el Derecho Positivo Mexicano, corresponde a la Suprema Corte de Justicia realizar la interpretación de aquellas normas que requieran de un proceso de dilucidación o esclarecimiento, como en el caso que nos ocupa el concepto de Identidad dentro de nuestro marco jurídico, ante ello, el fallo emitido por esta instancia establece que los elementos que componen a la identidad jurídica son el nombre, la nacionalidad y la filiación:

DERECHO A LA IDENTIDAD DE LOS NIÑOS. Es un derecho de rango constitucional que deriva del artículo 4 de la Constitución Federal, ya que el objetivo de la reforma a dicho precepto consistió en reconocer como derechos constitucionales todos los derechos de los niños establecidos en los diversos tratados internacionales que México ha suscrito. Así, al estar reconocido el derecho a la identidad en los artículos 7o. y 8o. de la Convención sobre los Derechos del Niño, es innegable su rango constitucional. Asimismo, de acuerdo a dichos preceptos y al artículo 22 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el derecho a la identidad está compuesto por el derecho a tener un nombre, una nacionalidad y una filiación. En efecto, si bien la identidad se construye a través de múltiples factores psicológicos y sociales, en términos de derechos, la imagen propia de la persona está determinada en buena medida, por el conocimiento de sus orígenes y su filiación, así como por la identificación que tiene en la sociedad a través de un nombre y una nacionalidad. De la determinación de dicha filiación, se desprenden a su vez, diversos derechos del menor, como son los derechos alimentarios y sucesorios.

Interesa de este texto jurisprudencial, la vinculación que se hace de la normativa nacional, desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hasta la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, así como la enumeración de los componentes a la identidad y su vinculación a Derechos civiles y familiares fundamentales para el pleno desarrollo de la personalidad humana.

El contenido del Derecho a la Identidad dentro de nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en el artículo 19 de la Ley General de los Derechos de las Niñas, niños y adolescentes (Diputados, 2017) lo que a pesar de no ser un concepto definido, sí está enumerado, es decir, se refieren los requisitos o atributos que se le reconocen a dicho concepto, siendo éstos:

I. Contar con nombre y los apellidos que les correspondan, así como a ser inscritos en el Registro Civil respectivo de forma inmediata y gratuita, y a que se les expida en forma ágil y sin costo la primer copia certificada del acta correspondiente, en los términos de las disposiciones aplicables;

II. Contar con nacionalidad, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales;

III. Conocer su filiación y su origen, en la medida de lo posible y siempre que ello sea acorde con el interés superior de la niñez, y

IV. Preservar su identidad, incluidos el nombre, la nacionalidad y su pertenencia cultural, así como sus relaciones familiares.

Llama la atención que este reconocimiento como Derecho Humano sea retomado desde la perspectiva de la infancia, es decir, se entiende que es al momento del registro civil de los menores cuando se perfecciona desde la perspectiva administrativa este Derecho, y por ende, se entiende que es a través del documento oficial administrativo otorgado en el Registro Civil como se presenta y ostenta este Derecho a la Identidad, es decir, a través del Acta de Nacimiento.

Al respecto el Código Civil Federal vigente en nuestro país, ordenamiento general y obligatorio en la materia de reconocimiento de los atributos de la persona; es decir del nombre, nacionalidad y filiación de la persona, así como de la existencia del Registro Civil y el registro de los nacimientos y trámite de Actas de Nacimiento, establece dentro de sus numerales los procesos, requisitos y condiciones necesarias para obtener el reconocimiento al Derecho a la Identidad, resaltando entonces que para nuestro ordenamiento no existe otro documento que garantice la identidad de una persona más que el Acta de Nacimiento. Lo anterior cobra especial importancia al referirse a los migrantes, connacionales en el exterior que deben demostrar su identidad ante autoridades extranjeras y tienen la condición de indocumentados.

La identidad, considerando el atributo de nacionalidad, implica entonces desde una perspectiva sociológica el respeto y reconocimiento a la cultura, idioma, tradiciones, historia y vida común; y desde una perspectiva jurídica significa también la pertenencia a un Estado, la condición de Nacional y la protección que el Estado origen otorga a sus nacionales dentro y fuera de su espacio territorial, teniendo como principales efectos el reconocimiento de Derechos Políticos, el otorgamiento de documentos de identidad nacionales tales como el pasaporte o la matrícula consular y el auxilio y protección en asuntos diplomáticos o exteriores.

En el ámbito internacional de los Derechos Humanos, la Convención Americana de los Derechos Humanos establece en su artículo 3º el Derecho a la Personalidad Jurídica, en su artículo 18 el Derecho al Nombre y en el artículo 20 el Derecho a la Nacionalidad, considerando que todos los países signantes de esta convención están obligados a respetar los principios en ella establecidos sin discriminación alguna; por ende, se entiende que esta obligación de respeto a los derechos se hace extensiva a los organismos estatales encargados de hacerlos valer conforme a las facultades expresamente conferidas para ello.

Una persona que posee una identidad establecida y reconocida por su gobierno en el extranjero, puede contar con no sólo el Derecho Humano a la identidad, sino también con Derechos propios a la inclusión social, económica e incluso política en el lugar en que viven.

Vale la pena referir el significado que ha dado la Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro del texto comentado y publicado al Derecho a la Identidad (Steiner, C; Uribe, P, 2013); en este texto se retoma la interpretación dada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la que se comprende al Derecho a la Identidad como consustancial al ser humano, otorgándole junto al reconocimiento de este Derecho la posibilidad de concretarse el Derecho a la Personalidad Jurídica, y acotando que al negarse su reconocimiento se dificulta el pleno ejercicio de los Derechos políticos, económicos, sociales, políticos y culturales de los individuos. Este Derecho a la Identidad protege a cada persona contra la vulneración de la "vida personal" de cada individuo.

De igual forma, y en el ámbito jurisprudencial, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2005) se ha pronunciado respecto a las consecuencias que implican la denegación de nacionalidad a las personas y su vulnerabilidad extrema, así como la vulnerabilidad que tienen los individuos incluso en su Derecho a la Dignidad, la falta de reconocimiento de su personalidad jurídica, estimando la necesidad que tienen los Estados de implementar los mecanismos y procesos que se requieren para lograr hacer efectivo el Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica.1

No podemos obviar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (SEGOB, 2002) que establece en su artículo 24.2 el Derecho de todos los niños a tener un nombre y su inscripción en el Registro Civil "inmediatamente después" de su nacimiento, o el artículo 24.3 que otorga el Derecho a adquirir una nacionalidad, considerando con ambos el reconocimiento a la personalidad jurídica.

Para comprender el alcance del Derecho a la Identidad, debe entenderse que se trata no sólo de la vida, el sentir y el ser de un individuo concebido por sí mismo como alguien único y diferente, sino también debe referirse al resto de la sociedad, todos quienes le somos conocidos o ajenos, lo comprendemos y referimos con relación a nosotros y a los otros; jurídicamente hablando, estas atribuciones se le dan cuando lo reconocemos por su nombre, su nacionalidad, su edad, su estado civil, su patrimonio incluso y, por ende, le otorgamos nosotros y el Estado el derecho a que se le tutele como individuo y como parte de un ente superior que le reconoce como parte suya.

El Derecho a la identidad se refiere igualmente a la Dignidad Humana; es un Derecho Humano básico y fundamental que por sus implicaciones, tanto locales como internacionales, no debe ser suspendido, derogado o extinguido y cobra especial y trascendental importancia cuando se refiere a la protección de los migrantes. En este sentido, la Convención Internacional de Protección de los Derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares (SEGOB, 1999) en su artículo 24 establece el pleno reconocimiento y protección de su Personalidad Jurídica y en el 29 refrendan el Derecho al nombre y a la nacionalidad.

Por ende, es claro el contenido, alcance e importancia que reviste la existencia de documentación nacional oficial que otorgue de manera efectiva la protección al Derecho de la Identidad como pertenencia a una familia y a un Estado tiene mucho mayor importancia cuando se trata de los connacionales que se encuentran en calidad de indocumentados en otros países.

El valor que posee el poder contar con un documento que otorgue la calidad de persona, es decir, que incluya los Derechos de identidad y de la personalidad a un ciudadano, así como que haga constar su condición de ciudadano a pesar de no contar con documentación legal para ser considerado residente legal en el país de destino, hace que al interior de nuestra legislación la Ley de Nacionalidad en su artículo tercero, numeral VI origine a un documento que identifica a los mexicanos como nacionales, la "Matrícula Consular", misma que se emite por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores y que otorga a los ciudadanos nacionales indocumentados en el extranjero el ejercicio de ciertos derechos económicos, sociales e incluso culturales a través de esta identificación.

La matrícula consular

La matrícula consular es, conforme se establece en el artículo segundo del Reglamento de Matrícula Consular, el documento de identidad que expide una oficina consular a favor de un connacional para hacer constar que en el registro de mexicanos se encuentra matriculado por residir dentro de su circunscripción, otorgándose a través del reconocimiento de facto tanto de la identidad, como del domicilio y la nacionalidad o pertenencia al Estado mexicano de quien lo posee.

Este documento sirve a los connacionales residentes en el exterior no sólo como un certificado de nacionalidad, sino que en la vida práctica, se trata del único documento legal en el que demuestran tener un domicilio y, por tener una fotografía y una vigencia de cinco años, en ocasiones es también el único comprobante que poseen para identificarse como quienes son, es decir, su identidad conforme a lo que se ha señalado en el curso de este artículo; además, como su vigencia es de cinco años de duración, también es el documento idóneo para abrir cuentas bancarias y, en algunos casos, obtener licencias de manejo a pesar de ser indocumentados, como sucede en Estados Unidos de Norteamérica.

En el Reglamento de la Matrícula Consular, en el artículo 5º se enumeran los requisitos para solicitar dicho documento, sobresaliendo para este artículo el numeral IV. "Presentar identificación con fotografía", requisito que se detalla más a profundidad en la fracción IV del artículo 9º de dicho ordenamiento, el que a la letra indica:

"IV. Comprobar su identidad con alguna de las siguientes identificaciones oficiales con fotografía:

a) Credencial expedida por el Instituto Federal Electoral;2

b) Licencia de manejo mexicana o de alguna localidad en la circunscripción de la oficina consular;

c) Pasaporte, y

d) Cualquier otro documento que a juicio del funcionario consular establezca la identidad del solicitante.

El Reglamento de Pasaportes y documentos de identidad de viajes establece en su artículo 14 una relación más detallada de los probatorios de identidad, la posibilidad de acreditar la Identidad por medio de un documento oficial que contenga las especificaciones que para tal efecto establezcan la Secretaría de Relaciones Exteriores que permitan su interpretación a través de disposiciones administrativas pertinentes; con ello surge el documento denominado "constancia de identidad".

Cuando el interesado acude ante las oficinas consulares de México en Estados Unidos de Norteamérica y no cuenta con los documentos enumerados en el artículo 14 del Reglamento de Pasaportes, se le orienta a que a través de su municipio de origen obtenga una Constancia de Identidad.

En este documento, cuyo formato puede ser obtenido en las páginas de ciertos consulados de México, se indica también al solicitante es necesario acuda personalmente (que en la gran mayoría de los casos es un ciudadano mexicano indocumentado, por ello requiere de la matrícula) o alguno de sus familiares residentes en México con una fotografía reciente a la Presidencia Municipal de su localidad de origen y acompañado de dos testigos que lo conozcan y radiquen en esa localidad para solicitar se emita a su nombre esta constancia.

Este procedimiento considerado de posible identificación, como bien dice la legislación a juicio de los funcionaros consulares significa en la práctica cotidiana una serie de obstáculos e impedimentos de la vida diaria que hace que los connacionales indocumentados opten por no continuar con el trámite en la mayoría de los casos que se trate de indocumentados de comunidades indígenas, o de quienes tengan más de 10 años de haber salido o simplemente sean mujeres.

La fe de Conocimiento

Durante el verano pasado y como consecuencia de una estancia de investigación realizada en el consulado de Orlando en Florida, la encuesta socioeconómica implementada indicó que la población indígena migrante de Hidalgo y Chiapas tiene una representación significativa. Los migrantes entrevistados acudieron en su mayoría a realizar los trámites de matrícula consular y pasaporte; sin embargo, al momento de requerírseles la documentación necesaria para realizar el trámite al que acudieron y hacer evidente que no contaban con ninguno de los documentos oficiales para identificarse que la ley establece, manifestaban que para obtener la "Constancia de Identidad" propuesta, que su comunidad de origen está distante a la presidencia municipal, sus familiares en México son personas muy mayores y, en caso de que hayan testigos dispuestos a realizar el viaje para otorgar frente a la autoridad municipal su testimonio, tienen tantos años de no verlos que en la fotografía "no se parecen" a quienes recuerden eran cuando salieron.

En varios casos los migrantes indicaron que contaban con el acta de nacimiento en la que se constataba que son mexicanos, y que incluso tenían familiares o amigos que podían hacer constar que los conocen y reconocen como quienes dicen ser.

Aunado a lo anterior, y conforme a lo establecido en el artículo 87 de la Ley de Servicio Exterior, los Consulados Mexicanos poseen un área de ejercicio de funciones notariales en la que se cuenta con fe pública para: "autenticar, protocolizar y revocar contratos de mandato y poderes, testamentos públicos abiertos, actos de repudiación de herencias y autorizaciones que otorguen las personas que ejerzan la patria potestad o la tutela sobre menores de edad o incapaces, siempre y cuando dichos actos jurídicos se celebren dentro de su Circunscripción Consular y estén destinados a surtir efectos en México".

Del análisis anterior se desprende que la fe pública que pueden otorgar los Consulados hacia sus connacionales en el extranjero es limitativa, sobre todo en lo que se refiere a sus efectos; sin embargo, ante ese escenario y derivado de la evidente necesidad de hacer prevalecer el Derecho Humano a la Identidad, en especial de los migrantes que se encuentran en una situación de vulnerabilidad extrema al no poder presentar documento alguno en el que conste su identificación, se propone que los Consulados otorguen la "Fe de conocimiento", figura existente en el Derecho Argentino en el que los funcionarios públicos que la otorgan hacen constar que ante sí, se conoce a la persona que se presenta con los testigos ante su presencia denominados para tales efectos "testigos de conocimiento".

En este Derecho se indica que al otorgar los instrumentos públicos que realizan hacen constar que conocen a quienes ante ellos se presentan, es decir, se allegan de elementos idóneos como los testigos para otorgar la fe de conocimiento.

En nuestro país, Vargas Aceves (1999) propone que dentro de las funciones Notariales realizadas se indique en vez de "EL SUSCRITO NOTARIO CERTIFICA Y DA FE DE CONOCER AL COMPARECIENTE" la frase "identifica a los otorgantes", lo que para efectos de este trabajo se logra con los dos testigos que acompañen al connacional al trámite correspondiente para después poder obtener la matrícula consular.

Conclusiones

El Derecho Humano a la Identidad aún no se encuentra reconocido dentro de nuestra legislación nacional, lo que hace necesario acudir a ordenamientos, instancias y jurisprudencias internacionales para poder conceptualizarlo y recurrirlo dentro de nuestro Derecho.

Esta omisión normativa origina equivocaciones conceptuales que se agravan en los migrantes indocumentados que requieren de identificarse en los países a los que emigran. Es necesario revalorar la importancia de contar con una matrícula consular o un pasaporte para quien vive sin documentos en un país extranjero; el hecho de que sea una disposición administrativa la que obstaculice el Derecho a que se reconozcan la nacionalidad y el nombre de un individuo en el extranjero implica una grave omisión y regresión en los Derechos Humanos.

Las políticas de atención a migrantes deben sensibilizarse con relación a la población que atienden en los consulados y embajadas, considerando las realidades que imperan cuando se trata de migrantes que son indígenas, que no concluyeron con estudios, que tienen varios de años haber partido de sus comunidades y que si cuentan con familiares que aún permanezcan en ellas, estas se encuentran alejadas de las cabeceras municipales, lo que imposibilita en varios casos la obtención de documentos en las presidencias municipales.

Existe un área facultada para dotar de fe pública dentro de los consulados, por ende, sería posible realizar una reforma a la legislación del Servicio Exterior Mexicano para que se otorgue fe de conocimiento ante la comparecencia de dos testigos para efecto de lograr tramitar la matricula consular y el pasaporte y, de esta manera, garantizar el Derecho a la Identidad de los migrantes indocumentados.

Notas

1 Sentencia de fecha 8 de Septiembre de 2005 del Caso de las Niñas Yean y Bosico vs la República Dominicana en la que se refiere a la responsabilidad internacional incurrida por el Estado por negar la emisión de las actas de nacimiento de las niñas Dilcia Oliven Yean y Violeta Bosico Cofi y las perjudiciales consecuencias jurídicas en ellas generadas por dicha omisión.

2 Este documento de identificación actualmente lo expide el Instituto Nacional Electoral, tras la Reforma Constitucional en materia política electoral publicada el 10 de febrero de 2014, en la que se modificó el nombre del Instituto emisor.

Referencias bibliográficas

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