Reseña del Libro Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe. Enfoque, experiencias y perspectivas

Review of the book Planning for development in Latin America and Caribbean. Focus, experiences and perspectives

Máttar, J., & Cuervo, L. M. (2017). Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: enfoques, experiencias y perspectivas. Santiago de Chile: Naciones Unidas-CEPAL

Palabras claves: planificación, desarrollo, pluritemporalidad, multiescalaridad, intersectorialidad, evaluación, seguimiento.

Key Words: planning, development, multitemporality, multi-scale, intersectoral, evaluation.

El libro Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe, enfoque, experiencia y perspectivas fue desarrollado por autores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), institución que forma parte de las comisiones regionales de las Naciones Unidas y cuyo objetivo es colaborar principalmente de manera técnica en el desarrollo de la región. De este modo, el primer autor, Jorge Máttar fue ex director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), organismo que forma parte de la CEPAL y que tiene como visión la generación de conocimiento así como la presentación de propuestas investigativas y técnicas que se relacionan con el rol del Estado, la planeación y la gestión pública en los procesos de desarrollo. El segundo autor Luis Mauricio Cuervo es actual Oficial de Asuntos Económicos del ILPES y sus temáticas de investigación se centran en análisis de teorías y prácticas para el desarrollo, así como en la investigación de herramientas prospectivas aplicadas en la construcción de futuros como un medio para la planificación de largo plazo.

El paradigma de la planificación moderna ha sido analizado fuertemente por la CEPAL, bajo este marco el ILPES a través de este documento realiza una recopilación de experiencias de nueve países de la región en el siglo XXI, las cuales se articulan sobre la base de los retos actuales que esta enfrenta identificando los siguientes: i) Pluritemporalidad; ii) Multiescalaridad; iii) Intersectorialidad; iv) Evaluación y Seguimiento. De este modo, el presente documento establece una síntesis los principales resultados de la investigación generados sobre los retos de la planificación antes expuestos.

El primer capítulo, estudia la "Planificación para el desarrollo de América Latina y el Caribe", iniciando con un análisis histórico del concepto de planificación del desarrollo en América Latina cuyo origen data de la década de los años 70 y en el que se la considera como parte central del Estado y por otro lado se asume a la industrialización como una pieza importante del mismo. Durante la década de los 80 y 90, la planificación fue desvirtuada y por ende su conceptualización no tuvo grandes avances, los grandes retos del desarrollo tuvieron como medio de operatividad la gestión pública la cual buscó resolver nudos críticos relacionados con la "articulación plan, presupuesto y resultados" (p.20).

Posteriormente, la conceptualización de la planificación para el desarrollo desde un paradigma moderno tiene su origen en el siglo XX, y parte de la "proclamación de la Carta Internacional de Derechos Humanos, el nacimiento de las Naciones Unidas y las disputas geopolíticas (…)" (p.19). La planeación para el desarrollo tiene como ingredientes principales la gestión pública vinculada a la gestión por resultados, la cadena de creación del valor de lo público, la generación de nuevos liderazgos políticos, la importancia de la participación ciudadana enmarcada en la necesidad de alcanzar un desarrollo sostenible e igualitario, la desaceleración económica que es uno de los principales desafíos vinculados a la generación de propios modelos de desarrollo y finalmente considera los acuerdos internacionales, muestra de ello es la Agenda 2030, que a través de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible pretende construir un mundo deseado a largo plazo de manera colaborativa.

De este modo, el capítulo finaliza con la conceptualización de la planificación como "un acto político, una teoría y una disciplina para la creación de sentido de pertenencia y de futuro y la gobernanza multisecular, intersectorial, y pluritemporal del desarrollo" (p.35), además se entiende a la planificación para el desarrollo como:

[…] un medio y no como un fin. Su propósito es contribuir a la construcción del desarrollo, entendido como una idea colectiva del deber ser social, de lo que la humanidad en general y los distintos grupos en los que ella se encuentra organizada pretende para sí mismos como ideal y como visión de futuro (p.36).

El reto de la pluritemporalidad es abordado en el capítulo III del documento el cual analiza la forma en que la política pública tiene diferentes plazos para su ejecución, en este sentido, se enfoca en cómo los países de la región presentan soluciones para articular los instrumentos y medios de planificación en el corto, mediano y largo plazo. Las experiencias de Guatemala, República Dominicana y Cuba, han sido consideradas en el análisis y evidencian como resultado la importancia de contar en los procesos de planificación con una visión de largo plazo que permita la definición de políticas de Estado fundamentadas en procesos participativos que orienten las acciones de corto y mediano plazo, una planificación de mediano plazo que se aliñe con los periodos de gobierno y se articule a la visión, y una planificación de corto plazo que vincule a la gestión y el presupuesto con la planificación de mediano plazo.

El capítulo IV analiza el reto de la multiescalaridad, el cual se fundamenta en la existencia de diversos niveles de planificación; nacional, intermedio y local, y sobre estos niveles la existencia de una variedad de competencias y actores siendo necesario articular las distintas escalas y generar convergencias para gestionar el desarrollo en el marco del territorio nacional. Argentina, México, República Dominicana y Ecuador son los países analizados y como resultado de la gestión de estos países, se considera importante en este reto la definición de las problemáticas y potencialidades territoriales en el marco de la política pública, construcción de mecanismos normativos idóneos que orienten la articulación de la planificación nacional con la subnacional, generar diálogos de concertación intergubernamental, desarrollar mecanismos de seguimiento y evaluación, así como mejorar las capacidades institucionales.

El reto de la intersectorialidad se analiza en el capítulo V. Este reto busca examinar cómo los países de la región plantean resolver la articulación de la planificación especializada en el marco de un sector con la planificación más integral y transversal, reconocida como planificación intersectorial y la nacional. Brasil, República Dominicana, Chile, Argentina, México, fueron los países analizados en este capítulo y como resultado del análisis de las experiencias se tiene que uno de las mecanismos utilizados de articulación sectorial es la gestión por resultados, es decir, partiendo de la línea de planificación se considera importante vincularla al prepuesto. Por otro lado, es necesario en este nivel convocar actores no gubernamentales así como la articulación y fortalecimiento de capacidades institucionales. Sin embargo, aún se presentan como desafíos la generación de presupuestos por programas sectoriales.

El capítulo finaliza mencionando que el análisis del reto de la intersectorialidad a través de experiencias de la región ha sido complejo y se recomienda los siguiente para mejorar la articulación nacional con la sectorial: i) Generar mecanismos de coordinación de las metas nacionales con las sectoriales; ii) Articular los objetivos nacionales con los sectoriales; iii) Vincular la inversión pública con la inversión sectorial; iv) Fortalecer las capacidades institucionales, así como los mecanismos de seguimiento y evaluación.

En el capítulo VI se analiza el reto de la evaluación y el seguimiento de los planes y programas, mismo que analiza las medidas de seguimiento y evaluación que permitan la mejora en los procesos de implementación de la política pública y el aprendizaje permanente, así como la verificación de los procesos de planificación desarrollados con el objeto de alcanzar los resultados que se desea. El seguimiento y la evaluación se aplican a las políticas públicas, planes, programas e instituciones. En este capítulo se analiza las experiencias de Colombia, Chile y Brasil, identificando que actualmente en la región existen grandes avances en la implementación de sistemas de seguimiento y evaluación que cuentan con un apoyo normativo, así como entidades responsables. Sin embargo, aún es necesario fortalecer los procesos de seguimiento en los niveles locales, así como el seguimiento sobre los compromisos internacionales como lo es la Agenda 2030, por otro lado, es necesario el fortalecimiento de evaluaciones de impacto principalmente a nivel de programas.

El documento finaliza con conclusiones entre las cuales se puede destacar las siguientes: i) La planificación debe ser entendida como un sistema, es decir es necesario identificar los procesos de articulación que deben existir en sus componentes; ii) El reto de la participación es transversal a todos los retos de planificación identificados en el documento, por lo que debe ser analizado en los procesos de planificación; iii) Las herramientas que permiten avanzar sobre cada uno de los retos son en general la planificación estratégica, la prospectiva, la gestión por resultados, presupuestos plurianuales y el monitoreo; iv) Las experiencia de los países de la región en el marco de los retos de la planificación moderna no cuentan con fuertes procesos participativos; v) La planificación es un acto político que debe contribuir a la consecución de los deseos y anhelos de la sociedad, en este sentido es necesario contar con acuerdos nacionales de largo plazo que orienten el accionar en el mediano y corto plazo.

Es importante mencionar que el sistema de planificación no es estático por tanto las herramientas que se utilizan son varias, complementarias y evolucionan con el tiempo, dado que responde a momentos y problemáticas específicas; es por esto que instituciones como la CEPAL y el ILPES comparten herramientas, metodologías y en general el conocimiento generado en la región en torno a la planificación como una herramienta de desarrollo y un mecanismo de aprendizaje compartido.

Finalmente, en el marco del análisis del libro considero que el mismo es de gran relevancia en el marco del aprendizaje de experiencias de la región en torno a los desafíos de la planificación moderna, sin embargo la investigación podría profundizar en un análisis de los mecanismos de articulación de la planificación regional y como esto apoyaría al desarrollo hegemónico de América Latina y el Caribe.

Bibliografía

Abreviaturas:

CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

ILPES: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.

(*) Autores del libro:

Jorge Máttar, ex Director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), consultor en desarrollo y política industrial de la CEPAL, ha coordinado proyectos de planificación, desarrollo, entre otros.

Luis Mauricio Cuervo, oficial de Asuntos Económicos del ILPES, ha sido investigador del Centro de Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes de Bogotá, como temáticas de investigación, se ha enfocado en teorías y prácticas del desarrollo, así como el uso de la prospectiva para el desarrollo.

publicaciones@cepal.org
mauricio.cuervo@cepal.org